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Hauptsacheverfahren ESM/EZB: Urteilsverkündung sowie Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts wird auf Grundlage der 
mündlichen Verhandlung vom 11. und 12. Juni 2013 (siehe Pressemitteilungen 
Nr. 29/2013 vom 19. April 2013 und Nr. 36/2013 vom 14. Mai 2013) am

        Dienstag, 18. März 2014, 10.00 Uhr,
        im Sitzungssaal des Bundesverfassungsgerichts,
        Amtssitz „Waldstadt“, Rintheimer Querallee 11, 76131 Karlsruhe

sein Urteil zu den Verfahrensgegenständen im Zusammenhang mit der 
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und mit dem 
Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in 
der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalpakt) verkünden. Die 
Akkreditierungsbedingungen werden zu einem späteren Zeitpunkt bekannt 
gegeben; derzeit sind noch keine Akkreditierungen möglich. 

Die Verfahrensgegenstände, die sich auf den OMT-Beschluss des Rates der 
Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 beziehen, hat der Senat 
abgetrennt, diese Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der 
Europäischen Union mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. 
Gegenstand der Vorlagefragen ist insbesondere, ob der OMT-Beschluss mit 
dem Primärrecht der Europäischen Union vereinbar ist. Nach Auffassung 
des Senats sprechen gewichtige Gründe dafür, dass er über das Mandat der 
Europäischen Zentralbank für die Währungspolitik hinausgeht und damit in 
die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift sowie gegen das Verbot 
monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt. Der Senat neigt deshalb zur 
Annahme eines Ultra-vires-Aktes, hält es aber für möglich, durch eine 
einschränkende Auslegung des OMT-Beschlusses im Lichte der Verträge zu 
einer Konformität mit dem Primärrecht zu gelangen. Die Entscheidung ist 
mit 6:2 Stimmen ergangen; die Richterin Lübbe-Wolff und der Richter 
Gerhardt haben jeweils ein Sondervotum abgegeben. 

Zum Sachverhalt: 

Die Beschwerdeführer der Verfassungsbeschwerden und die Antragstellerin 
des Organstreitverfahrens wenden sich bei verständiger Würdigung ihrer 
Anträge zum einen gegen die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der 
Umsetzung des Beschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. 
September 2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions 
(„OMT-Beschluss“), zum anderen dagegen, dass die Bundesregierung und der 
Deutsche Bundestag in Ansehung dieses Beschlusses untätig geblieben 
sind. Im OMT-Beschluss ist vorgesehen, dass das Europäische System der 
Zentralbanken Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in 
unbegrenzter Höhe ankaufen kann, wenn und solange diese Mitgliedstaaten 
zugleich an einem mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität 
(EFSF) oder dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbarten 
Reformprogramm teilnehmen. Erklärtes Ziel ist die Sicherstellung einer 
ordnungsgemäßen geldpolitischen Transmission und der Einheitlichkeit der 
Geldpolitik. Der OMT-Beschluss ist bislang nicht umgesetzt worden. 

Wesentliche Erwägungen des Senats: 

1. Die Kontrollaufgabe des Bundesverfassungsgerichts erstreckt sich nach 
ständiger Rechtsprechung darauf, ob Handlungen von Organen und 
Einrichtungen der Europäischen Union auf ersichtlichen 
Kompetenzüberschreitungen beruhen oder den nicht übertragbaren Bereich 
der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität des 
Grundgesetzes betreffen. 

2. Verstieße der OMT-Beschluss gegen das währungspolitische Mandat der 
Europäischen Zentralbank oder gegen das Verbot monetärer 
Haushaltsfinanzierung, läge darin ein Ultra-vires-Akt. 

a) Nach der Honeywell-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 
(BVerfGE 126, 286) ist dazu ein hinreichend qualifizierter Verstoß 
erforderlich. Dieser setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der 
Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im 
Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten 
der Mitgliedstaaten führt. 

b) Die Verträge enthalten ein auf die Währungspolitik beschränktes 
Mandat der Europäischen Zentralbank (Art. 119 und 127 ff. AEUV und Art. 
17 ff. ESZB-Satzung). Sie ist nicht zu einer eigenständigen 
Wirtschaftspolitik ermächtigt, sondern darauf beschränkt, die 
Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen (Art. 119 Abs. 2, Art. 
127 Abs. 1 Satz 2 AEUV; Art. 2 Satz 2 ESZB-Satzung). Geht man - 
vorbehaltlich der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union 
- davon aus, dass der OMT-Beschluss als eigenständige 
wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren ist, so verstößt er 
offensichtlich gegen diese Kompetenzverteilung. Diese 
Kompetenzverschiebung wäre auch strukturell bedeutsam, denn der 
OMT-Beschluss kann Hilfsmaßnahmen im Rahmen der „Eurorettungspolitik“ 
überlagern, die zum Kernbereich der wirtschaftspolitischen Kompetenz der 
Mitgliedstaaten rechnen (vgl. Art. 136 Abs. 3 AEUV). Zudem können die 
Outright Monetary Transactions zu einer erheblichen Umverteilung 
zwischen den Mitgliedstaaten führen und damit Züge eines 
Finanzausgleichs annehmen, den die europäischen Verträge nicht vorsehen. 

c) Auch soweit der OMT-Beschluss gegen das Verbot monetärer 
Haushaltsfinanzierung (Art. 123 Abs. 1 AEUV) verstoßen sollte, läge 
darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame 
Kompetenzüberschreitung. Der Verstoß wäre offensichtlich, weil das 
Primärrecht das Verbot ausdrücklich normiert und Kompetenzen der 
Europäischen Zentralbank insoweit zweifelsfrei ausschließt. Er wäre auch 
strukturell bedeutsam, denn das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung 
ist eine der zentralen Regeln für die Ausgestaltung der Währungsunion 
als Stabilitätsunion. Zudem sichert es die haushaltspolitische 
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages ab. 

3. Die Bejahung eines Ultra-vires-Aktes in diesem Sinne löste 
Unterlassungs- und Handlungspflichten deutscher Staatsorgane aus. Diese 
sind vor dem Bundesverfassungsgericht jedenfalls insoweit einklagbar, 
als sie sich auf Verfassungsorgane beziehen. 

a) Aus der Integrationsverantwortung erwächst für den Bundestag und die 
Bundesregierung die Pflicht, über die Einhaltung des 
Integrationsprogramms zu wachen und bei offensichtlichen und strukturell 
bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch Organe der Europäischen 
Union aktiv auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken. 
Eine Kompetenzanmaßung können sie nachträglich legitimieren, indem sie 
eine Änderung des Primärrechts anstoßen und die in Anspruch genommenen 
Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG förmlich 
übertragen. Soweit dies nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie 
dagegen grundsätzlich verpflichtet, im Rahmen ihrer jeweiligen 
Kompetenzen mit rechtlichen oder mit politischen Mitteln auf die 
Aufhebung vom Integrationsprogramm nicht gedeckter Maßnahmen hinzuwirken 
sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür 
zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit 
wie möglich begrenzt bleiben. b) Ein Verstoß gegen diese Pflichten 
verletzt subjektive, mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte der 
Wahlberechtigten. Nach gefestigter Rechtsprechung des Senats ist Art. 38 
Abs. 1 Satz 1 GG verletzt, wenn das Wahlrecht in einem für die 
politische Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen 
droht. Dagegen gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG keinen Anspruch auf eine 
Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer Mehrheitsentscheidungen durch 
das Bundesverfassungsgericht. 

Gegenüber offensichtlichen und strukturell bedeutsamen 
Kompetenzüberschreitungen durch die europäischen Organe hat der Schutz 
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch eine verfahrensmäßige Komponente: Der 
wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner demokratischen 
Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration 
grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten 
nur in den dafür vorgesehenen Formen erfolgt, die bei einer 
eigenmächtigen Kompetenzanmaßung jedoch unterlaufen werden. Der Bürger 
kann deshalb verlangen, dass Bundestag und Bundesregierung sich aktiv 
mit der Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung 
wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber 
herbeiführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen. Ein 
Ultra-vires-Akt kann ferner Gegenstand eines Organstreits sein. 

4. Vorbehaltlich der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen 
Union ist der OMT-Beschluss nach Einschätzung des 
Bundesverfassungsgerichts mit dem Primärrecht unvereinbar; eine andere 
Beurteilung könnte allerdings bei einer primärrechtskonformen Auslegung 
des OMT-Beschluss geboten sein. 

a) Der OMT-Beschluss dürfte nicht vom Mandat der Europäischen 
Zentralbank gedeckt sein. Die Währungspolitik ist nach Wortlaut, 
Systematik und Zielsetzung der Verträge insbesondere von der primär den 
Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik abzugrenzen. Für die 
Abgrenzung kommt es auf die objektiv zu bestimmende unmittelbare 
Zielsetzung einer Maßnahme, die zur Erreichung dieses Ziels gewählten 
Mittel sowie ihre Verbindung zu anderen Regelungen an. Für die 
Einordnung des OMT-Beschlusses als wirtschaftspolitische Maßnahme 
spricht die unmittelbare Zielsetzung, Zinsaufschläge auf Staatsanleihen 
einzelner Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes zu neutralisieren. 
Diese beruhen nach Auffassung der Europäischen Zentralbank teilweise auf 
einer Furcht der Anleger vor einer Reversibilität des Euro; nach Ansicht 
der Bundesbank spiegeln solche Zinsaufschläge dagegen nur die Skepsis 
der Marktteilnehmer wider, dass einzelne Mitgliedstaaten eine 
hinreichende Haushaltsdisziplin einhalten werden, um dauerhaft 
zahlungsfähig zu bleiben. Auch der selektive Ankauf von Staatsanleihen 
nur einzelner Mitgliedstaaten ist ein Indiz für die Qualifikation des 
OMT-Beschlusses als wirtschaftspolitische Maßnahme, denn dem 
geldpolitischen Handlungsrahmen des Europäischen Systems der 
Zentralbanken ist eine zwischen einzelnen Mitgliedstaaten 
differenzierende Vorgehensweise grundsätzlich fremd. Die Parallelität 
mit Hilfsprogrammen der EFSF bzw. des ESM sowie das Risiko, deren 
Zielsetzung und Auflagen zu unterlaufen, erhärten diesen Befund. Der vom 
OMT-Beschluss vorgesehene Ankauf von Staatsanleihen zur Entlastung 
einzelner Mitgliedstaaten erscheint insoweit als funktionales Äquivalent 
zu einer Hilfsmaßnahme der genannten Institutionen - allerdings ohne 
deren parlamentarische Legitimation und Kontrolle. 

b) Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet der Europäischen Zentralbank, 
Staatsanleihen unmittelbar von den emittierenden Mitgliedstaaten zu 
erwerben. Es liegt auf der Hand, dass dieses Verbot nicht durch 
funktional äquivalente Maßnahmen umgangen werden darf. Die genannten 
Gesichtspunkte der Neutralisierung von Zinsaufschlägen, der Selektivität 
des Ankaufs sowie der Parallelität mit EFSF- und ESM-Hilfsprogrammen 
sprechen dafür, dass der OMT-Beschluss auf eine verbotene Umgehung von 
Art. 123 Abs. 1 AEUV zielt. Hinzu kommen folgende Aspekte: die 
Bereitschaft, sich mit Blick auf die zu erwerbenden Anleihen an einem 
Schuldenschnitt zu beteiligen; das erhöhte Risiko; die Möglichkeit, die 
erworbenen Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit zu halten; der Eingriff 
in die Preisbildung am Markt und die vom EZB-Rat ausgehende Ermutigung 
der Marktteilnehmer zum Erwerb der in Rede stehenden Anleihen am 
Primärmarkt. 

c) Die von der Europäischen Zentralbank zur Rechtfertigung des 
OMT-Beschlusses angeführte Zielsetzung, eine Störung des geldpolitischen 
Transmissionsmechanismus zu beheben, vermag hieran nach Ansicht des 
Bundesverfassungsgerichts nichts zu ändern. Dass der Ankauf von 
Staatsanleihen unter Umständen auch zur Erreichung währungspolitischer 
Zielsetzungen beitragen kann, macht den OMT-Beschluss als solchen noch 
nicht zu einer währungspolitischen Maßnahme. Würde man den Kauf von 
Staatsanleihen bei jeder Störung des geldpolitischen 
Transmissionsmechanismus zulassen, käme dies einer Befugnis der 
Europäischen Zentralbank gleich, jede Verschlechterung der Bonität eines 
Euro-Mitgliedstaates durch den Kauf von Staatsanleihen dieses Staates 
beheben zu dürfen. Dies würde das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung 
weitgehend außer Kraft setzen. 

d) Der OMT-Beschluss wäre aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts jedoch 
möglicherweise dann nicht zu beanstanden, wenn er primärrechtskonform so 
ausgelegt oder in seiner Gültigkeit beschränkt würde, dass er die 
Konditionalität der Hilfsprogramme von EFSF und ESM nicht unterläuft und 
tatsächlich einen die Wirtschaftspolitik in der Union nur 
unterstützenden Charakter behält. Mit Blick auf Art. 123 Abs. 1 AEUV 
setzte dies wohl voraus, dass die Inkaufnahme eines Schuldenschnitts 
ausgeschlossen werden müsste, Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten 
nicht in unbegrenzter Höhe angekauft werden und Eingriffe in die 
Preisbildung am Markt soweit wie möglich vermieden werden. In der 
mündlichen Verhandlung und in dem Verfahren vor dem Senat abgegebene 
Erklärungen der Vertreter der Europäischen Zentralbank deuten darauf 
hin, dass eine solche primärrechtskonforme Auslegung mit Sinn und Zweck 
des OMT-Beschlusses durchaus noch vereinbar sein dürfte. 

5. Ob der OMT-Beschluss und sein Vollzug auch die Verfassungsidentität 
des Grundgesetzes verletzen können, ist derzeit nicht sicher absehbar 
und hängt nicht zuletzt von Inhalt und Reichweite des - 
primärrechtskonform ausgelegten - OMT-Beschlusses ab. 

Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff: 

In dem Bemühen, die Herrschaft des Rechts zu sichern, kann ein Gericht 
die Grenzen richterlicher Kompetenz überschreiten. Das ist meiner 
Meinung nach hier geschehen. Die Anträge hätten als unzulässig 
abgewiesen werden müssen. Die Frage, wie Bundestag und Bundesregierung 
auf eine Verletzung von Souveränitätsrechten der Bundesrepublik 
Deutschland, sei sie kriegerischer oder nicht kriegerischer Art, zu 
reagieren haben, ist nicht sinnvoll im Sinne der Auferlegung bestimmter 
positiver Handlungspflichten verregelbar. Die Auswahl zwischen den 
vielfältigen Möglichkeiten der Reaktion, die von bloßen 
Missfallensbekundungen bis hin zum Austritt aus der Währungsgemeinschaft 
reichen, kann nur Sache des politischen Ermessens sein. Es verwundert 
deshalb nicht, dass sich diesbezügliche Regeln weder dem Verfassungstext 
noch der Rechtsprechungstradition entnehmen lassen. 

Die Annahme, dass unter näher bestimmten Voraussetzungen nicht nur 
positiv-souveränitäts-beschränkende Akte deutscher Bundesorgane, sondern 
auch eine bloße Untätigkeit bei qualifizierten Übergriffen der Union 
unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 GG angegriffen werden können, weicht 
von erst jüngst bekräftigter Rechtsprechung ab, nach der ein Unterlassen 
von Bundestag oder Bundesregierung mit der Verfassungsbeschwerde nur 
gerügt werden kann, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen 
ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und 
Umfang der als verletzt behaupteten Handlungspflicht im Wesentlichen 
umgrenzt. Auch für Anträge im Organstreitverfahren hat der Senat noch 
kürzlich festgestellt, dass sie nur gegen ein konkretes Unterlassen 
zulässig sind, das heißt gegen das Unterlassen einer konkreten als 
geboten darstellbaren Handlung. Die Annahme, dass unter anderem ein 
bloßes Unterlassen der Bundesregierung, sich auf der Ebene der Union in 
bestimmter Weise zu verhalten, zulässiger Gegenstand einer 
Verfassungsbeschwerde sein kann, stünde zudem in Gegensatz dazu, dass 
selbst positive Mitwirkungshandlungen der Bundesregierung an Beschlüssen 
von Organen der Union oder intergouvernementalen Beschlüssen in 
Angelegenheiten der Union noch vor kurzem zu untauglichen 
Angriffsgegenständen erklärt worden sind. 

Abweichende Meinung des Richters Gerhardt: 

Ich halte die Verfassungsbeschwerden und den Antrag im 
Organstreitverfahren, soweit sie den OMT-Beschluss betreffen, für 
unzulässig. Der vorliegende Beschluss erweitert die Möglichkeit des 
Einzelnen, über Art. 38 Abs. 1 GG - ohne Rückanbindung an ein 
materielles Grundrecht - eine verfassungsgerichtliche Kontrolle in Bezug 
auf Akte von Unionsorganen zu initiieren. Mit der Zulassung einer 
solchen Ultra-vires-Kontrolle wird die Tür zu einem allgemeinen 
Gesetzesvollziehungsanspruch geöffnet, den das Grundgesetz nicht kennt. 

Die Integrationsverantwortung der deutschen Verfassungsorgane besteht 
gegenüber der Allgemeinheit, und aus ihr folgt nichts für die 
Konstruktion eines subjektiven Rechts eines jeden Wahlberechtigten auf 
Tätigwerden von Verfassungsorganen. Bundesregierung und Bundestag muss 
bezüglich der Frage, ob ein qualifizierter Ultra-vires-Akt vorliegt, ein 
vom Bürger hinzunehmender Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum 
zukommen. Der Beschluss geht davon aus, dass eine 
Kompetenzüberschreitung auch dann offensichtlich sein kann, wenn dem ein 
längerer Klärungsprozess vorausgeht. Wie schwierig das Kriterium der 
Offensichtlichkeit zu handhaben ist, zeigt der Fall überdeutlich. 
Währungs- und Wirtschaftspolitik sind aufeinander bezogen und können 
nicht strikt unterschieden werden. In der Gesamtschau erscheint mir das 
Vorbringen, es gehe in erster Linie um die Wiederherstellung des 
monetären Transmissionsmechanismus, nicht mit der zu fordernden 
Eindeutigkeit widerlegbar. 

Dass der Einzelne das Selbstbefassungsrecht des Bundestags mit Hilfe des 
Bundesverfassungsgerichts in eine bestimmte Richtung lenken kann, fügt 
sich nicht in die grundgesetzlichen Rahmenbedingungen parlamentarischer 
Arbeit. Der Bürger kann mittels Eingaben, über die Parteien und 
Abgeordneten sowie insbesondere über die Medien auf Art und Ziel der 
politischen Willensbildung Einfluss nehmen. Der Bundestag hätte ohne 
weiteres auf politischem Wege den OMT-Beschluss missbilligen, 
gegebenenfalls auch eine Nichtigkeitsklage androhen, die Reaktion der 
Europäischen Zentralbank und der Finanzmärkte abwarten und dann weitere 
Konsequenzen ziehen können. Dass er all dies nicht getan hat, indiziert 
kein Demokratiedefizit, sondern ist Ausdruck einer Mehrheitsentscheidung 
für eine bestimmte Politik zur Bewältigung der Staatsschuldenkrise im 
Euro-Währungsraum.

Quelle: PM des Bundesverfassungsgerichts vom 07.02.2014

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